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La figura del proyecto de actuación en suelo no urbanizable en Andalucía

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Intentaremos desentrañar, si cabe y de forma sucinta, algunas incógnitas que vislumbramos de nuestra normativa urbanística andaluza (Ley número 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en adelante LOUA) al regular la institución del Proyecto de Actuación.

Para lo cual debemos, por una parte, advertir que nos estamos refiriendo a uno de los instrumentos en virtud de los cuales se puede construir o desarrollar actividades «cuasi urbanísticas» (según unos) o «impropias» (consideradas por otros en la doctrina) en suelo no urbanizable, y por otra, invocar la bipolaridad de instrumentos que ahora se disponen desde nuestro ordenamiento autonómico urbanístico para habilitar esas actuaciones.

Preconiza nuestra legislación (artículo 42 de la LOUA) que son Actuaciones de Interés Público, en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable (y del suelo urbanizable no sectorizado, ex artículo 53.2 LOUA), las actividades de intervención singular, en las que concurran cuatro requisitos, a saber:

1º.-      Ser de utilidad pública o interés social,

2º.-      Existir la procedencia o necesidad de implantación en suelo no urbanizable (de ahí que no compartamos la aseveración de suponer actos «impropios» del Suelo no urbanizable),

3º.-      Compatible con el régimen de la correspondiente categoría de este suelo (según el Plan),

4º.-      No inducir a la formación de nuevos asentamientos.

Es decir, inicialmente, las actuaciones de interés público son actuaciones de intervención singular. Entonces, ¿no es posible ningún acto más a desarrollar por los Proyectos de Actuación?. Pues sí, debemos tener presente, además, a las viviendas unifamiliares aisladas a implantar en esta clase de suelo, previa justificación de su necesidad y vinculación a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos (ex artículo 52.1.B).b) de la LOUA).

Y esas Actuaciones de Interés Público (o de intervención singular) requieren la aprobación de un Plan Especial o un Proyecto de Actuación y del otorgamiento, en su caso, de la preceptiva licencia urbanística, sin perjuicio de las restantes autorizaciones administrativas que fueran legalmente preceptivas. La diferencia entre utilizar uno u otro está en función de la concurrencia o no de unos parámetros (cuatro en concreto), y la aprobación compete a diferente Administración (Ayuntamiento para el Proyecto de Actuación, y Comunidad Autónoma para el Plan Especial).

Así tendremos que utilizar el Plan Especial en los siguientes únicos supuestos: que afecte a terrenos de más de un término municipal, o ser considerados de “incidencia o trascendencia territorial supramunicipal”, o afectar a la ordenación estructural del correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística, y siempre que comprenda una superficie superior a 50 hectáreas. En las restantes circunstancias fácticas procederá, en todo caso, formular un Proyecto de Actuación.

Una de las cuestiones que entonces surgen es la de si el «Proyecto de Actuación» es un acto administrativo o es un instrumento de planeamiento (reglamento). ¿Y esto para qué sirve?. Pues como veremos, para bastante.

En principio para saber si ha de formar parte de su contenido una normativa urbanística, puesto que si fuese un instrumento de planeamiento requeriría de ordenanzas y para que sea dicho Plan eficaz, requiere de la publicación de dicha normativa íntegra en el Boletín Oficial correspondiente, mientras que si fuese un acto administrativo, no. Apuntemos que en la praxis no vemos ninguna normativa publicada, por lo que o bien son ineficaces esos planes (Proyectos de Actuación), o es que consideran que son actos administrativos. Pero si son estimados cual actos administrativos, ¿por qué los aprueba el Pleno y no el Alcalde (o la Junta de Gobierno local)?. Esta última consideración (la de estimar al Proyecto de Actuación como acto administrativo) supondría que la dicción del artículo 43.1.e) de la LOUA iría en contra de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (modificada por la Ley de Modernización del Gobierno local), prevaleciendo esta última normativa.

La mayor parte de la doctrina se inclina por estimar que con el Proyecto de Actuación estamos en presencia de un instrumento de planeamiento. Y ello por varias razones, de entre las que citamos (aparte de las enunciadas) algunas, tales como: que ordena el territorio, en la misma medida que un Plan Especial (para estas actuaciones) en Suelo No Urbanizable (artículo 14 de la LOUA); o porque mediante la prestación compensatoria se revierte a la sociedad parte de las plusvalías que se genera con la acción urbanística, etc.

Ahora bien, si estuviésemos en presencia de un instrumento de planeamiento, ¿cómo es que no existe ningún instrumento de equidistribución que legitime la ejecución de la obra tal y como acontece con las otras clases de suelo ante una actuación de transformación del suelo?.

Por el contrario, algunos otros sostienen que se trata de un acto administrativo, dado que la norma habla de «autorizar» actuaciones (según predica el artículo 20.1 de la Ley núm. 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones -LRSV-) y no de aprobar planes (se autoriza el acto y se aprueba un plan); también por no requerirse ordenanzas en el contenido propio de los Proyectos de Actuación; asimismo porque la «renovación» de la limitación de la duración de la actividad no requiere el procedimiento propio de que sirvió para su aprobación (propio de los planes), sino que se hace depender de un acto administrativo (al suponer esa renovación una importante alteración del Proyecto de Actuación); o por no tener la vocación de permanencia (dado que el Proyecto de Actuación es de duración limitada) y el dirigirse a una pluralidad de personas (propio de las normas); o dado que no figura expresamente entre el listado de instrumentos de planeamiento previstos por el artículo 7 de la LOUA; etc.

En definitiva, no parece tener esta figura del Proyecto de Actuación, según lo exhibido, una feliz normativización, y es por lo que desde estas líneas instamos al legislador autonómico que desarrolle reglamentariamente los postulados de la LOUA a fin de proporcionar soluciones a estas y otras muchas dudas irreconciliables que afloran desde esta coetánea examinada ordenación.


Ángel Cabral González-Sicilia (Col. nº A-5.336)

Abogado

Socio de Bufete Génova

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